Artikel geplaatst in NRC en ManagementSite - September 2010
Bezuinigen en afslanken. Overheid en crisis
Minder ambtenaren is onmogelijk, tenzij .....
Column gepubliceerd op 27 september, 2010 in de rubriek Overheidsmanagement
Kennisbank onderwerpen: Overheid, Crisismanagement
Auteur: Sander van Reedt Dortland
Gedurende de hele historie zijn overheden altijd gegroeid. Het vereist een grote crisis (veel groter dan onze huidige crisis) om daar verandering in te brengen. De crisis van Griekenland is de enige die ik ken waarbij de overheid krimpt. En zelfs dat is op termijn nog te bezien.
In het bedrijfsleven zorgt concurrentiedruk ervoor dat het bedrijf krimpt. Dit gaat des te beter naarmate het bedrijf kleiner is. Bij grotere bedrijven is dit al veel moeilijker. Bij monopolie-bedrijven, zoals (nog steeds) veel nutsbedrijven, is deze druk minder merkbaar. Daarom wordt “vet” daar nauwelijks weggesneden.
Bij de overheid is het bijkans ondoenlijk. Ambtenaren hebben betere arbeidsvoorwaarden, zijn beter georganiseerd, hebben het druk, druk, druk en last but not least: die baas heeft zeer weinig te winnen om hier tegenin te gaan. Immers, de leidinggevende met een kleiner apparaat staat in lager aanzien en verdient minder dan de leidinggevende die in het directieteam constant zit te klagen dat zijn afdeling het zo druk heeft. Zelfs in de Verenigde Staten, met een enorme druk van de kiezers om het overheidsapparaat zo klein mogelijk te houden, lukt het niet om de overheid echt efficiënt te laten opereren.
De remedie
Prioriteiten stellen
Vaak wordt gepleit voor het stellen van prioriteiten door “de politiek”. Helaas, dit is ondoenlijk. Namelijk, men is nog steeds bezig met het uitvoeren van besluiten van vele kabinetten (of B&W-colleges) geleden, en veel van deze activiteiten zijn onzichtbaar voor de huidige politici. Die zouden diep de organisatie in moeten duiken om de, volgens hen, inmiddels nutteloze activiteiten te scheiden van de nog wel wenselijke acties. Het opsporen van inmiddels nutteloze activiteiten door ambtelijke werkgroepen levert bitter weinig op. Daarbij gaat het stellen van prioriteiten totaal voorbij aan de grootste reden van een dure overheid: inefficiëntie.
Interne concurrentie
Moeten we dan maar concurrentie organiseren binnen een overheid om inefficiëntie tegen te gaan? Dus een inwoner van de gemeente X kan zijn bouwvergunning naar keuze bij twee instanties aanvragen? En kiest dus de goedkoopste, oftewel de instantie die het minst moeilijk doet? De beide concurrerende afdelingen mogen natuurlijk geen onwettige vergunningen afgeven, want anders wacht hen een claim van de verontwaardigde buurman van de aanvrager, waardoor hun kosten weer oplopen. Misschien is dit de weg, en het is in het verleden weleens geprobeerd, met name bij projectteams die een (bijv. stedenbouwkundig) project zo slim mogelijk moesten aanpakken. Probleem is dat, na de selectie, de boven beschreven krachten toch weer de kop opstaken.
Meer met hetzelfde
Het aanpakken van inefficiëntie is een groot probleem. In Rotterdam heeft het Leefbaar-college serieuze pogingen gedaan om meer te verlangen van dezelfde hoeveelheid ambtenaren. Maar met zeer weinig resultaat, en met zeer veel tegenwerking. En wee de politicus die zijn ambtenaren tegen zich vindt. De “vierde macht” is machtiger dan je denkt.
Nieuwe bazen
Veel politici denken dat met het vervangen van de directie van een dienst de pijn verwijderd is. In Rotterdam is de afgelopen jaren bijna de gehele directielaag vervangen, maar ondanks een veelbelovende start, duiken veel van de oorspronkelijke problemen toch weer op. Moet die directie dan opnieuw vervangen worden? Dat pakt de werkelijke problematiek niet bij de horens. Uit onderzoek is gebleken (ik heb dat niet zelf verzonnen) dat de werkelijke ondoordringbaarheid zit in de tussenlaag. De (nieuwe) directie zowel als de werkvloer zien best de mogelijkheden voor efficiencyverbetering, en zijn beide (ook de werkvloer) zeer bereid om daar iets aan te doen.
Kortom: met deze remedie gaat het niet lukken.
Waar loopt het op vast
Het is de laag tussen werkvloer en directies, waardoor oplossingen niet naar boven of naar beneden komen. Zijn dat dan zulke slechte managers? Nee, ook dit ligt aan normale, menselijke factoren. Een midden manager in de overheid wordt afgerekend op fouten (niet op goede acties of kostenbesparing), en hoe komt dat? Een burger die vlot geholpen wordt door de werkvloer, maar waarbij misschien iets over het hoofd gezien is, wordt onmiddellijk gevolgd door een andere burger die diezelfde behandeling eist. Een precedent is snel geschapen. En wie krijgen daarvan de schuld: de midden managers. Niet voor niets roepen zij bij elke reorganisatie meteen dat de verandering goed moet worden ingebed, dat regels en voorschriften nodig zijn, en dat er een integraal plan van aanpak moet worden opgesteld. Voor je het weet is een eindeloos circuit van stuur-, project-, en werkgroepen in het leven geroepen, waar geen directie tegen opgewassen is. Want al die groepen zijn aantoonbaar met de juiste dingen bezig, namelijk precies met die veranderingen die de directie en de politiek willen doorvoeren. En het deelnemen aan al deze groepen is veilig, veel veiliger dan de eigen afdeling efficiënter maken, waarbij de kans op een fout levensgroot aanwezig is; een fout die, zoals gezegd, wordt afgestraft.
Toch nog vier mogelijkheden?
Al met al is het verhogen van de efficiëntie bij de overheid geen sinecure. Mij is het ook maar zelden gelukt, eigenlijk alleen als reactie op een crisis. Oplossingen? Ik zie vier mogelijkheden:
1. Een directie treedt in direct contact met de werkvloer om suggesties voor verbetering boven water te krijgen. Geen populaire maatregel.
2. Politici dringen, middels hun politiek assistenten, diep in de organisatie door om de activiteiten te vinden waarop bezuinigd kan worden. Electoraal nauwelijks zichtbaar.
3. Politiek en directie bedenken, schouder aan schouder, wat zij kunnen doen om door de tussenlaag heen te dringen om de inefficiënties op te sporen. Wordt door politiek noch directies als wenselijk gezien.
4. Wie heeft wel een goed zicht op de inefficiënties van een dienst? Dat zijn, hou je vast, de andere diensten die met deze dienst moeten samenwerken. Vaak kan de ene dienst tamelijk goed aangeven hoe in een andere dienst de efficiëntie kan worden verhoogd. Maar ja, deze manier van oplossingen verzinnen is nòg impopulairder…… Hier heerst de ongeschreven wet van “Ik bezorg jou geen narigheid mits jij mij ook met rust laat.”
Een schrale oogst! Maar wellicht zullen we het toch van deze vier moeten hebben.
Ir. Sander van Reedt Dortland heeft gewerkt voor Shell, HBG en Eneco. Nu interim-manager bij Rotterdam.
De oorspronkelijke tekst is door de redactie van ManagementSite ingekort.
Deze column werd ingezonden door Sander van Reedt Dortland. Heeft u ook iets wat u bezig houdt? Plaats uw eigen column ›
Gerelateerde items
Verdieping
5 Reacties
Dirk-Jan de Bruijn 27 september, 2010
Geheel eens dat schaarste kansen veel biedt, maar het is mijn ervaring dat de trap van bovenaf moet worden schoongeveegd. Als je écht wat wil, dan moet je stevig management op de bok hebben zitten. Mensen die met passie geloven in hun doel en dat ook iedere dag weer met verve uitdragen. Keer op keer. Die daar ook hun spaarcenten op zouden durven zetten en dat ook zichtbaar uitstralen. Die anderen aanspreken. Alleen dan pas kun je iedereen mee krijgen. Je moet immers niet de grond onder hun voeten heet maken, maar het vuur in hen ontbranden! En zo voorkom je dat veranderen beperkt blijft tot een paar verloren early adopters.
Koen 28 september, 2010
De bewering dat er een crisis nodig is om overheidstaken efficienter te laten worden, lijkt mij de spijker op z’n kop. Een manager of bestuurder kan ook zelf een crisis veroorzaken, maar terecht wordt op diverse plekken in de column erop gewezen dat dat niet populair maakt. Wie brandt zijn vingers daaraan?
Welke moed is daarvoor nodig? Volgens mij de gezamelijke moed van alle betrokkenen bij de overheids organisatie om over de (beperking) van de taken een mening te vormen. Maar dat zijn lastige, tijdrovende, inhoudelijke trajecten. Reflectie op de taken die uitgevoerd worden, en op de manier waarop die uitgevoerd worden. Kom daar maar eens om in deze tijd, waarvoor bij elke uitgegeven euro het resultaat in de termen van de aanbesteding helder moet zijn. Een gezamelijke zoektocht naar mogelijke beperkingen past daar niet goed bij. Per saldo resteert dan niet meer dan een (gemaakte) crisis. Gelukkig zijn er crisis-managers die dan kunnen assisteren.
Een Amerikaan legde me het laatst helder uit: de meeste kosten van overheidsorganisaties zitten in salarissen. Als je daar op wil bezuinigen, is de reactie voorspelbaar: Een sterkere prikkel om creatief te worden in het ontdekken van ‘nieuw werk’ (zoals misstanden aankaarten via de media etc.) is er volgens mij niet.
Op naar die crisis dus!
Naud van der Ven 28 september, 2010
Er is ook een variant denkbaar die elementen van oplossing 1 en 3 combineert: de directie maakt de middenmanagers duidelijk dat communicatie met de werkvloer tot hun corebusiness behoort. Aandacht voor de werkprocessen is dan niet ‘iets erbij’, maar iets waar middenmanagers op afgerekend kunnen worden. Zie ook http://www.naudvanderven.nl.
Gerard Lappee 29 september, 2010
Ik mis nog een vijfde mogelijkheid, namelijk het verkleinen van gemeentelijke organisaties. Dan wordt de kloof tussen algemeen directeur en werkvloer kleiner.
De schrijver noemt het voorbeeld van gemeente Rotterdam. Daar zijn drie diensten groter dan 2.000 medewerkers. Gemeentewerken is één van die diensten. Kijk eens naar het aantal tussenlagen bij Gemeentewerken: http://ab.rotterdam.nl/smartsite2113242.dws.
Herman 30 september, 2010
Treffende vergelijking met de geschiedenis, ging ook het oude Rome al niet (mede) te gronde aan het alsmaar groeiende ambtenarenapparaat?
In navolging van de reactie van Gerard: Als de middenlaag wordt weggesneden of tenminste drastisch teruggebracht wordt de bezuiniging gehaald in geld maar ook in tijd, er zal immers minder vergaderd worden. Een goede taakverdeling tussen wethouders en directie/topmanagement kan veel uitmaken. Bovendien zal de top van de organisatie meer voeling krijgen met de vakinhoud & burger. Door ondanks de mogelijke bezwaren die worden aangevoerd toch te snijden wordt men vanzelf gedwongen te prioriteren, iets wat vooraf lastig van de grond komt (vaak blijkt alles prioriteit). De burger merkt er vast niet veel van, want er zijn genoeg vakkundige ambtenaren met prima ideeën over hoe zij hun werk het beste/efficiëntst kunnen uitvoeren. Is er dan toch een probleem, huur dan – na een tijdje afwachten (immers veel zaken lossen zich vanzelf op) – een korte periode iemand in.
